調查報告
有關一市民投訴
影視及娛樂事務管理處事
投訴
二零零七年五月十七日，投訴人向本署投訴影視及娛樂事務管理處（「影視處」）。投訴人稱，曾向該處投訴《聖經》（和合本）內容不雅，但該處「不合理地」拒絕把《聖經》呈交淫褻物品審裁處（「淫審處」）評定類別。相對早前《中大學生報》事件，投訴人認為影視處持雙重審核標準。
調查工作
2. 經初步審研，並鑑於社會人士對事件的廣泛關注，申訴專員認為，有必要詳細檢視影視處處理公眾投訴涉嫌淫褻或不雅物品的機制，以及把物品送交淫審處的制度和程序，遂決定根據《申訴專員條例》展開全面調查。
3. 淫審處隸屬司法機構，負責裁定物品1是否淫褻或不雅2，或公開展示的事物是否不雅。該處不受《申訴專員條例》規管。此外，有關該處暫定《中大學生報》所屬類別的爭議，已進入司法覆核程序。按上述條例，本署的調查範圍因此不能涉及淫審處或影視處對《中大學生報》所作的決定。
影視處的評論
影視處的權責
4. 香港法例第390章《淫褻及不雅物品管制條例》（「淫褻管制條例」）旨在管制屬於或含有淫褻或不雅資料的物品。根據該條例第13(2)條，影視處獲授權可把內容涉嫌含有淫褻或不雅成分，或涉嫌違反該條例的物品呈交淫審處評定類別3。換言之，該處無權為物品評定類別。
5. 影視處轄下的報刊註冊組負責巡查及監察市面租售及發布淫褻或不雅物品（特別是印刷品如報紙、雜誌及書刊等）的執法工作。該組亦負責處理公眾對涉嫌淫褻及不雅物品的投訴。
6. 影視處並非淫審處的秘書處，亦與淫審處沒有從屬關係，故不能也不會代表後者處理個案或為物品評定類別。
處理投訴流程
7. 按現行制度，市民如懷疑某物品違反淫褻管制條例，可向影視處投訴，但不能直接要求淫審處評審。
8. 接獲市民投訴後，影視處會檢視被投訴物品的內容，考慮應否呈交淫審處評審。在檢視過程中，影視處會參考淫褻管制條例第10條所訂的淫審處指引（詳見附件）、淫審處過往評定物品類別的結果及法院就上訴個案的裁決，並會作內部討論。
9. 如認為投訴成立，前線的督察會建議把個案呈交淫審處評審，並經不同職級的主管（包括行政主任、高級行政主任和總行政主任）審批，最後由助理處長作決。
10. 若認為投訴不成立，督察取得行政主任及高級行政主任的同意，便可終結個案，不用採取進一步行動。
11. 影視處強調，該處判斷物品應否呈交淫審處的準則，與淫審處的評審尺度相若，並符合一般社會人士普遍接受的道德禮教標準，而不會按個別職員的喜好作決。此外，投訴者的背景及事涉物品被投訴次數的多寡，亦不會影響影視處判斷投訴是否成立。
事件經過
12. 自二零零七年五月七日起，影視處共接獲了300多宗投訴，指《中大學生報》二月號和三月號的「情色版」內容不雅。該處調查後認為投訴成立，於是在同月十日把該兩期《中大學生報》呈交淫審處評審。淫審處其後暫定有關刊物為第II類不雅物品。
13. 五月十五日起，影視處接獲投訴人及其他約2400多宗投訴，指《聖經》內容不雅。依照上文第8至10段所述的程序，督察經調查及內部討論後認為投訴不成立，並獲處長同意，無須把《聖經》呈交淫審處。
14. 五月十七日，影視處公布其決定的理由如下：
「《聖經》是宗教文獻，亦是人類文明的一部分，歷代相傳。影視處認為這些源遠流長的宗教文獻或文學作品，並沒有違反一般合理社會人士普遍接受的道德禮教標準。因此，影視處不會將《聖經》呈交淫褻物品審裁處評定類別。」
15. 影視處表示，該處是按一貫程序和判斷準則，獨立地處理《中大學生報》及《聖經》兩宗投訴個案，過程中依據相同審核標準。
本署的評論
16. 影視處已闡釋該處的職權和立場。事實上，淫褻管制條例清楚列明，淫審處專職評定物品類別，故影視處無權代替其職能。
17. 然而，按現行制度，影視處接受市民投訴。為防投訴機制被濫用，該處須擔當把關之責，就每宗投訴進行調查，以決定投訴表面是否成立及應否呈交淫審處。
18. 按淫褻管制條例第13(2)條，影視處「可…將任何物品呈交司法常務官，以便由審裁處評定類別。」換言之，影視處亦有權不向淫審處呈交該處認為沒有違法的物品。
19. 在本案中，影視處經調查及考慮後，認定《聖經》內容沒有觸犯法例，而決定不呈交淫審處。本署認為，影視處是在法定權力範圍內（見上段）及按既定程序（見上文第13段）處理有關投訴。
20. 影視處事後的公布，旨在回應投訴者對其決定的質疑，並解釋其不把《聖經》送交淫審處的立場，實非越權代替淫審處為物品評定類別。
21. 至於影視處處理《中大學生報》個案是否持不同標準，基於上文第3段所述的理由，本署不能置評。不過，對於該處不把《聖經》呈交淫審處評審的決定，本署認為，其解釋（見上文第14段）與其一貫判斷準則（見上文第11段）相符，並無不合理或矛盾的地方。
22. 綜合而言，在現有制度下，影視處是次決定不涉行政失當。因此，申訴專員認為，這宗投訴不成立。
本署其他觀察所得及意見
23. 然而，在調查過程中，本署察覺到現時影視處處理投訴的程序、執法水平，以及整個評審制度，俱有未盡善之處，值得當局檢討。
處理投訴程序
24. 按現有程序，若影視處督察建議不把被投訴物品呈交淫審處，只要高級行政主任同意，便可終結個案。
25. 但另一方面，所有呈交淫審處的個案，都必先得影視處助理處長批准。本署認為，相對而言，負責決定終結個案的職員職級過低，容易出現「漏網之魚」的情況。
26. 有見及此，本署認為，影視處應考慮改由較高級職員負責統一審批，提升把關水平。
職員的資歷及培訓
27. 現時，影視處報刊註冊組的督察只屬中學學歷入職的部門職系，而大學學位入職的部門專業職系職位則僅有總娛樂事務管理主任一個。其他負責處理及審批有關淫褻及不雅物品的投訴的職員，都是流動性極高的一般職系人員（包括政務主任及行政主任）。
28. 因此，報刊註冊組的職員是否能普遍擁有或積累所需的文化素養、專業知識及工作經驗，以應付這類難度頗高及具爭議性的工作，實屬疑問。
29. 本署認為，影視處應研究改善人手調配及考慮多由高學歷的專業職系人員處理投訴，以確保判斷得宜，合適地反映社會的普遍價值觀。
30. 此外，影視處亦應加強在職培訓（包括海外受訓，汲取外國經驗，以及多與審裁委員、不同文化組織及宗教團體交流意見），以提升處理投訴的素質。
上訴機制
31. 在現行制度下，市民若不同意影視處不把物品呈交淫審處的決定，除可向本署提出涉及行政失當的投訴外，亦可向法院申請司法覆核以推翻影視處的決定。
32. 影視處補充，市民若不滿該處的決定，還可以書面要求該處覆核。
33. 本署認為，影視處應確立投訴者要求覆檢的權利，訂立正式行政上訴渠道，由該處處長親自覆檢。
民意調查
34. 審計署先後於一九九九年三月第32號報告書及二零零四年三月第42號報告書中建議影視處，定期進行公眾意見調查，以了解社會的道德禮教標準。
35. 不過，自淫褻管制條例於一九八七年通過至今，影視處只曾分別於一九九八年、二零零一年及二零零六年進行過三次非定期的公眾意見調查。本署認為，該處日後應認真落實審計署的建議，定期安排公眾意見調查。
36. 此外，本署發現，雖然影視處過往的民意調查報告有副本存放於淫審處的圖書室，但並非每位審裁委員都會因而獲悉調查結果。本署認為，影視處應主動聯絡淫審處，確保把調查結果知會所有審裁委員，以供參考。
制度檢討
37. 現時，淫審處是唯一專責評審淫褻及不雅物品的機構。有市民質疑影視處近似扮演評審的角色，並對現行制度感到不滿。
38. 事實上，政府曾於二零零零年就規管淫褻及不雅物品的政策、評審制度、淫審處和影視處的角色和運作，以及法例檢討各方面，提出多項改革建議，並諮詢公眾。
39. 政府當時的主要建議包括4：
1. 強化現行淫褻管制條例有關評定物品類別的指引，加入新的考慮因素。
2. 修訂及擴大法例下「物品」一詞的定義。
3. 更改現行評定物品為三種類別制度所採取的稱號，以免與電影分級制度混淆。
4. 設立兩級評定物品類別制度，並成立法定「淫褻物品類別評定委員會」負責評審，以取代現行制度，而淫審處則改為主要處理上訴案件。
5. 以陪審員制度取代審裁委員小組制度，增加其代表性。
6. 為含有不雅內容的報章訂定識別方式（例如在每一頁加上紅色對角線），及印上法定警告字句。
7. 設立「定期刊物令」制度，凡違反規定的刊物（包括報章），在指定期間須印上識別標誌，並禁止發售給18歲以下青少年。
8. 加重違反法例的刑罰以增加阻嚇力，並加強部門執法權力。
9. 加強管制互聯網上的淫褻及不雅資訊。
10. 加強宣傳及公民教育等。
40. 至二零零四年一月，政府向立法會表示，社會對有關建議意見紛紜，未能達成共識。因此，經詳細考慮後，政府決定維持現有制度不變。不過，政府報稱已加強執法、宣傳和公眾教育，亦增加審裁委員名額。
41. 二零零六年，發生一宗雜誌刊登女藝人被偷拍更衣照片事件，引起社會廣泛關注。其後，政府公開承諾會檢討現行法例，以評估須否修訂。二零零六至零七年行政長官《施政報告》的《施政綱領》內，政府亦重申會檢討淫褻管制條例。不過，本署留意到，有關檢討至今仍未有實質進展。
42. 本署認為，政府對上一次全面檢討已是七年前。期間，社會道德標準已有改變，民間亦出現要求改革聲音。本署認為，當局實應再就影視處的角色及有關制度作全面檢討。當局亦適宜參考外國經驗及相關的評審制度，例如新西蘭亦已採用兩級評審制度多年，可供借鏡5。
建議
43. 鑑於以上所述，申訴專員建議影視處，詳加考慮上文第24至42段的各項意見，務求進一步提升服務水平。
影視處的回應
44. 影視處接納上述調查結果及本署的結論。
45. 就本署的其他觀察所得及提出的改善建議，影視處有以下回應。
處理投訴程序
46. 影視處近年接獲的投訴數字大增（二零零五年：1335宗，二零零六年：3880宗，二零零七年截至九月：7316宗），但為配合政府整體的公務員人力資源政策，該處並沒有增加人手應付這方面的工作量。該處有關職員每天須要審閱的物品繁多，但淫褻或不雅的違例物品只佔少數。該處現正加強員工在職培訓及內部溝通，以完善現時的投訴處理機制。
職員的資歷及培訓
47. 影視處的助理督察除具有中學畢業學歷外，該處在招聘時亦要求應徵者需有5年相關工作經驗。現時的助理督察在該處的平均工作年資為8年，督察更達15年。由於助理督察及督察需巡查報攤、影視店（特別是售賣色情光碟的店舖）、遊戲機中心、「網吧」、電影院（防止18歲以下青少年觀看三級影片）等，由擁有大學學位青年出任未必適合。
48. 不過，影視處同意加強在職培訓，並已在數月前開始有關訓練，以提升員工的藝術知識水平。該處亦會增加有關職員研討淫審處評定的個案和民意調查的結果，加深他們對這方面的了解和緊貼社會道德標準。此外，該處贊同多與不同文化組織及宗教團體等交流，並會研究適當的跟進方法。
上訴機制
49. 影視處會研究如何向市民宣傳上文第32段所述的覆檢權利。
民意調查
50. 影視處同意，定期進行公眾意見調查，以令該處及淫審處可緊貼社會對有關方面的道德標準。日後影視處會定期進行同類調查。
51. 此外，影視處會聯絡淫審處總務處，確保後者把有關調查結果通知每位審裁委員。
制度檢討
52. 影視處正與商務及經濟發展局商討有關事宜。
結語
53. 本署欣悉，影視處大致上接納本署的建議。申訴專員促請該處盡快與決策局進行全面檢討，而本署亦會跟進建議的落實進程。
54. 至於影視處就督察資歷的意見，本署了解，上文第47段所列的工種固然俱屬較簡易的執法工作，但該職系的員工其實亦往往須要審研較具爭議性或需較深層了解的物品（例如呈現裸體的藝術作品）。因此，該處應安排較高資歷及具備所需文化素養和專業知識的職員處理該類工作。本署期待該處按此徹底檢討其人事編制。
申訴專員公署
二零零七年十一月
Powered by ScribeFire.
Comments(1) 
